序

作为现代城市规划思想的重要发源地和实践地，伦敦的城市发展和规划建设一直以其前沿的理念目标、创新的技术方法和完善的政策体系引领着全球各大城市空战略的不断演进。在全球气候变化、政治重组和社会经济体系不稳定的多重挑战下，伦敦作为区域空规划编制的先锋城市，依托大伦敦规划引领的城市战略政策体系，回归以“人”为核心的城市愿景，强调健康成长，突出空政策的实用性和落地性，堪称当代特大城市/[/。

作为系列报告的开篇之作，本研究报告试图通过回顾伦敦城市的发展建设，明确伦敦行政架构和规划体系的基本特征，分析伦敦城市空之间战略的思想体系、底层逻辑和基本框架。基于此，开展了以大伦敦规划为核心的伦敦市长战略研究，系统分析了伦敦空之间现行战略的背景、愿景和总体模式，重点研究了经济、文化、住房、交通和气候变化五大专项政策体系，以期从中吸取经验教训，为上海城市空之间的战略规划提供参考。

伦敦

一、伦敦城市的发展坐标

1.极具竞争力的全球城市

伦敦是英国的首都和最大的城市。大伦敦地区成立于1965年，目前由伦敦市和32个自治区组成，面积约1577平方公里。2021年伦敦人口为879.7万，2020年人均GDP为55974英镑。

图1伦敦行政区划

来源:大伦敦政府官方网站。

图2中心活动区(CAZ)，内伦敦和外伦敦。

资料来源:大伦敦规划2021

作为英国参与全球竞争的核心载体，伦敦每年的经济产出约占英国的23%，是国际金融中心、商贸中心和世界海上航运中心，连续多年位居全球城市实力指数(GPCI)和世界城市排行榜(GaWC)榜首。同时，伦敦具有很强的文化竞争力和包容性。文化创意产业是伦敦近年来发展最快的产业之一，约占全市就业总量的1/6。2018年经济产值达到470亿英镑。

图3伦敦在主要榜单中的排名

2.大伦敦走向合作治理模式

自公元50年罗马人建立伦敦以来，经历了风风雨雨，逐渐形成了今天的多元化格局。

20世纪70年代末，随着欧洲城市化的快速发展，人口集中带来了住房短缺、交通拥堵、环境污染等问题。为了控制城市的无序蔓延，在凯恩斯主义国家干预主义的影响下，伦敦当局加强了政府的主导作用，首次提出通过绿化带建设限制城市之间空的扩张，系统建设新城市，引导人口和产业有序迁移，优化城市之间的格局空。

20世纪80年代以来，为了促进经济复苏和内城复兴，撒切尔政府提出了以新自由主义为基础的市场化改革计划，逐步弱化政府在各个领域的干预，强化市场机制在公共领域的作用。随着规划权的下放，城市开发公司和企业区的政策成为促进内城复兴的重要抓手，区域层面通过战略规划导则进行协调。

进入21世纪，在经济全球化和新地区主义的影响下，英国经济逐渐走出低迷。全球城市竞争已经转向以大都市地区为基础的博弈。伦敦逐渐加强了区域空发展和大伦敦的规划战略，主张重组分散的政府部门，大力推进区域规划，以便在更大范围内统筹资源。

2000年，大伦敦管理局成立，强化了政府对整个城市的战略规划和管理责任。伦敦逐渐与大伦敦市政府、地方政府、私人机构和公众形成多层次的合作关系，共同推进城市治理。2004年、2011年、2021年，伦敦先后发布了三版《大伦敦规划》，强调多领域统筹规划，在布局、交通、住房等方面实现多目标协调发展。

3.当前形势和挑战

目前，伦敦仍面临前所未有的挑战，长期忧虑和近期忧虑并存。受英国退出欧盟和新冠肺炎疫情等因素影响，伦敦面临劳动力供给不足、国际贸易受损、经济增速下滑等风险，全球地位面临严峻挑战。此外，伦敦国内外差异、伦敦东西部差异依然较大，地区发展不平衡，贫富分化加剧。随着人口的快速增长和空之间的承载压力越来越大，土地资源与人口的矛盾将更加突出。气候变化带来安全风险和管理压力，伦敦遭遇洪水、高温热浪、干旱等风险的概率越来越大，给交通、电力、电信等基础设施带来巨大压力。能源危机和通货膨胀增加了城市的脆弱性。伦敦对天然气和电力的依赖导致能源供应的自给性和灵活性不足。能源价格上涨进一步推动高通胀，对企业生产和居民生活的影响越来越大。

二、伦敦空之间的治理体系

1.两级分权管理体制

伦敦所在的英格兰由五个行政区划组成:国家、地区、郡、区和民事教区。大伦敦属于英格兰划分的九个大区之一，大区一级包括32个自治区(伦敦自治市)和伦敦金融城的一个直辖市，共33个自治区。

图4英国行政区划，重点是英格兰。

目前，伦敦形成了“大伦敦市政府-自治区政府”的双层治理结构，大伦敦市政府与自治区政府的关系是协调合作的。其中，大伦敦市政府负责制定城市总体发展愿景和空之间的发展、经济、交通、环境总体战略，协调各自治区政府；33个自治区政府管理本辖区内的具体公共设施，提供公共服务；每个自治区下还有民事教区和选区，负责在其管辖范围内提供公共设施和服务。

图5大伦敦的行政机构及其职责。

2.多级传导空计划系统

2011年后，英国将原来国家、地区和地方三级的空规划体系简化为国家和地方两级。在国家层面，国家规划政策框架规定了规划目标、方向等原则性内容；在地方层面，地方规划设定了住房、经济和基础设施的发展愿景，并引入邻里规划来指导社区的发展。作为英格兰具有特殊性的区域分权政府，大伦敦市政府编制的《大伦敦规划》是目前唯一保留的区域空规划，是大伦敦住房、经济、交通、基础设施等重要领域政策制定的依据，并指导规划的实施。

大伦敦规划的成果体系由包含发展目标、发展原则和政策的大伦敦规划文件本身，以及指导重点实施区域的伦敦规划指引或补充规划指引、机会区规划框架等一系列规划文件组成，并通过编制年度监测报告形成动态维护机制。

图6大伦敦空规划系统及交通示意图

在规划法律法规的保护下，伦敦各级规划逐步细化分解目标形成政策，通过详细的补充文件引导具体项目落地，而不对土地开发管理做出过多规定。一方面，大伦敦的规划指导下级规划的编制，33个自治区根据大伦敦规划的长远目标和政策以及自身的特点和诉求，编制区域层面的规划政策文件，而教区或镇议会根据上级规划和社区的具体诉求编制街区规划，作为土地开发利用的依据；另一方面，直接指导规划建设的实施，通过编制配套的规划导则、机遇区规划框架等政策文件，指导特定地区和区域规划建设的实施，通过资金分配保障住房、交通、重大基础设施等重要规划建设项目的实施。此外，伦敦市长不仅负责大伦敦的规划，还可以介入需要多个自治区协调的极其重要项目的规划申请审批，使大伦敦规划直接指导一些重要规划建设的实施。

3.基于规划许可的空间管理系统

伦敦空的规划管理在规划许可制度的基础上，通过各级规划的指导、规划督察员的保障和行政救济，为规划建设的实施保留了一定的“弹性”。一方面，政府的规划主管部门通过规划许可证的审批来控制开发行为；另一方面，规划部门在审批规划许可申请时享有较大的自由裁量权，可以通过增加其他规划条件来规范特定区域的发展。此外，通过监督制度的建立，将进一步保证规划管理的公平和公正。

图7大伦敦的规划和管理系统

三。新阶段的伦敦城市空战略

解读大伦敦规划指引下的伦敦市长战略)1、梳理版本历史的变化，可以理清伦敦城市空之间的战略演变逻辑，深刻理解当前伦敦城市的战略目标、空之间的发展模式以及规划的主要导向。

其中，作为起主导作用的市长战略，大伦敦规划的整体愿景与历届市长的执政思路一致，体现了城市发展的核心战略导向；规划目标聚焦城市发展的重点方向，体现战略选择的优先程度；空发展模式决定了伦敦空战略的基本框架和政策工具；主要政策整合了其他市长战略的核心内容，为伦敦特殊领域的发展提供了具体的指导。

图8以大伦敦规划为核心的伦敦市长战略

1.城市战略目标:两个“转变”

从追求“全球领导力”到追求“包容性”的城市愿景

伦敦一直把建设世界城市作为市长的愿景，明确要在经济、社会、环境、迎接新挑战等方面实现全方位的世界领先。然而，随着现任市长萨迪克·汗(Sadiq Khan)的上任，他的竞选宣言成为了伦敦当前发展的新愿景——“一个属于所有伦敦人的城市，不让一个人掉队”。与过去相比，新愿景强调正义和宽容的核心发展理念，并在各市长战略的愿景中得到了很好的贯彻。

从规划增长到规划良性增长

大伦敦的规划将始终以有限的土地容纳人口经济增长的需求为重要目标，高度重视城市在经济、社会、环境等多个维度的均衡发展。从《大伦敦规划2011》提出的“规划增长”到《大伦敦规划2021》提出的“良好增长”，新版规划强调在实现社会经济包容性和环境友好性的前提下实现增长的总体理念。

2.空开发模式:三个“坚持”

坚持用增长走廊连接重要节点，明确交通引导下空之间的最优发展格局。

首先是锚定绿化带和开空，坚持以存量为主空的发展原则。坚定不移地贯彻利用伦敦绿化带防止城市蔓延和应对气候变化的基本原则，明确以同等力度保护其他大都市的大都市开放地。在此基础上，确定重要发展走廊和重点区域，构建空之间的最优发展格局。依托主要公路和轨道交通线路，确定增长走廊，在时间和机制上加强沿线项目的协调发展，根据交通可达性确定中心活动区、机遇区、城镇中心等重点区域，引导重点开发项目选址。

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图9大伦敦日历总体规划

资料来源:2004年大伦敦规划、2011年大伦敦规划和2021年大伦敦规划。

坚持“事业部+多中心”空的组织模式，处理空之间的不平衡发展。

分区发展导向是伦敦一直坚持的空的发展思路。在大伦敦规划中，将中心活动区、内伦敦、外伦敦和五个子区域2定为后续规划中重点发展区域的基本空单元，以实现各区之间开发建设的相对平衡。城市中心体系是伦敦一直践行“多中心”发展理念的重要抓手。大伦敦的规划创新性地提出了由国际中心、大都市中心、主要中心、区域中心、社区和地方中心组成的五级城市中心体系，作为中心活动区之外的商业密集发展区。战略复兴区是伦敦处理贫富分化问题的关键政策区。大伦敦计划将英格兰最贫困的20%地区确定为战略恢复区，要求地方政府在制定相关区域规划和项目开发时，将消除不平等和贫困的根源作为重要目标。

图10大伦敦城市中心系统的演变

资料来源:2004年大伦敦规划、2011年大伦敦规划和2021年大伦敦规划。

坚持集约高效的土地利用方式，实现人口和经济的可持续增长。

为了在有限的存量发展空内容纳不断增长的人口和就业岗位，实现经济的可持续增长，伦敦一直坚持土地集约高效利用的原则。在宏观层面，应科学开展土地承载力潜力评估，通过社会经济数据、住房、城市形态、交通系统、环境质量、基础设施等多种因素评估区域增长潜力。在中观-微观层面，实现设计指导下的最优开发能力。进一步强调以设计为主导的方法确定地块的最优开发容量，从而确定地块最适宜的开发形式和开发密度，引导建筑与空之间灵活多变的设计，以适应不断变化的功能需求，实现更高水平的集约化建设。

3.规划的主要取向:三个“回应”

为了应对气候变化带来的风险和不断变化的外部挑战，伦敦于2020年发布了《伦敦城市复原力战略》，从人、空和流程三个维度构建了复原力管理框架。市长的战略以大伦敦计划为指导，全面涵盖了城市复原力框架的目标。通过促进经济高效发展，增强社会融合和包容，加快绿色低碳转型，系统提升城市韧性，实现城市“良性增长”。

应对英国退出欧盟和疫情带来的不确定性，促进经济高效发展。

在英国退出欧盟和疫情的双重压力下，伦敦经济遭受严重挫折。为增强经济发展韧性，提升城市竞争力，伦敦的第一招是强化全球城市核心功能，大力发展文化创意、旅游等优势产业，推进金融、商务服务、专业服务等生产业数字化转型，积极培育数字技术、生命科学、绿色低碳等新兴产业。同时，继续加强行业间的供应保障空，为初创型中小企业提供低成本的经济适用房空，通过提高土地容积率提高土地利用效率，鼓励工业用地混合开发。此外，为了增强市民应对危机的韧性，伦敦通过提供战略技术培训和成人教育鼓励提升工作技能，并通过高等教育机构、社区和企业之间的合作积极创造广泛的就业机会。

应对人口增长和结构多样化，增强社会包容性。

人口多样性是伦敦社区繁荣的基础，但也面临着不平等、社会融合不充分等问题。伦敦的目标是建立一个强大而包容的社区。在保障性住房方面，强调不同面积、不同类型住房的精准供给，提倡包容性设计方式，满足人群多样化需求。在社会基础设施方面，我们将重点确保儿童和青少年的教育和保育设施，保护满足老年人、残疾人、低收入群体和不同社区需求的文化设施；特别关注“健康不平等”问题，强调在所有规划决策中优先考虑健康问题，将“减少健康不平等”作为绿色空、公共空和街道建设的核心。

应对气候变化和能源危机，加快绿色低碳转型。

伦敦一直致力于应对气候变化带来的环境影响，并构建了一个系统的整体战略框架，通过各种减缓和适应手段，帮助实现零碳城市和弹性城市的宏伟目标。加快能源利用方式转变，从以天然气为主要能源向更加多元化的低碳和零碳能源转变，鼓励使用可再生能源，支持发展分布式能源系统。在增强抗风险能力方面，应全面规划、设计和控制绿色基础设施，重点保护伦敦的绿化带和大都会空的开放空间，确保建筑和各种基础设施的设计能够适应气候变化。此外，伦敦还提出向更深层次的循环经济转型，将循环经济融入到开发建设项目的设计、建设和运营的各个环节，以增强建设过程中材料的再利用。

1伦敦市长战略(Mayor’s Strategies in London)是指每一任市长上任后发布的一系列战略性政策文件，明确了伦敦城市发展各方面的战略导向和具体政策。目前伦敦有11个市长战略(图8)。

2《2011年大伦敦规划》首先划定了五个分区，包括伦敦中部、伦敦西部、伦敦北部、伦敦东部和泰晤士河口以及伦敦南部。

3根据IMD:多重剥夺指数计算。

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编辑委员会:

编辑:熊健

副主编:张毅、罗毅

共同编辑:、华林、黄璞、董藩、张、齐海波。

作者(按章节顺序排列):、陈星、胡晓宇、印石、王涵予、王、张敏清、陈、、朱春秋、谢湘雅、姜子莹。

(资料来源:市规划院)

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